Transformer Affaires mondiales Canada… Un bilan du premier anniversaire

L’adage « tout se joue au bon moment » pourrait bien s’appliquer au programme de transformation d’AMC. Sa mise en œuvre coïncide avec une réduction des dépenses appliquée à l’ensemble du gouvernement fédéral.

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30 May, 2024
Mélanie Joly, ministre des Affaires étrangères du Canada, lors de la réunion des ministres des Affaires étrangères du G20 à New Delhi l'année dernière. Image: Gouvernement australien DFAT/Sarah Friend
Paul Meyer
By: Paul Meyer
Professeur adjoint d'études internationales, Université Simon Fraser

En juin 2023, la ministre canadienne des Affaires étrangères, Mélanie Joly, a publié un document de travail intitulé L’avenir de la diplomatie : Transformer Affaires mondiales Canada. Ce rare effort d’auto-examen ministériel a été motivé par la détérioration de l’environnement international, caractérisée par « la concurrence des grandes puissances et les défis posés à un ordre international fondé sur des règles ». Ce contexte géopolitique délétère conduit de nombreux alliés et partenaires du Canada à « réinvestir » dans leurs capacités diplomatiques. Le document de travail affirmait, en outre, que « le Canada doit agir maintenant, sous peine de perdre du terrain face à ses partenaires et à ses concurrents ».

Un autre facteur qui a pu susciter la mise en œuvre de cette évaluation ministérielle est la réalisation par la Commission des affaires étrangères du Sénat d’une étude similaire de la capacité diplomatique du Canada qui a été publiée en décembre 2023, et dont les recommandations étaient largement alignées sur les objectifs de réforme exposés dans le document de travail.

Le document de travail du mois de juin proposait un schéma directeur pour un « Affaires mondiales Canada revitalisé », qui reposait sur quatre domaines prioritaires : la politique, la présence, le personnel et les processus. Pour ce qui relève de la politique, l’intention était de renforcer la capacité politique « dans des domaines fondamentaux pour l’avenir du Canada » couvrant une série de problématiques qui transcendent l’attention diplomatique traditionnelle, telles que le changement climatique, les minéraux critiques, la cybernétique et la gestion de crise « à l’échelle du gouvernement ».

Reconnaissant qu’Affaires mondiales Canada (AMC) a été une sorte d’atelier fermé en matière d’innovation politique, le document suggérait que le ministère devienne « ouvert par défaut ». Un bureau de planification stratégique élargi intégrerait un nouveau « pôle de politique ouverte » qui serait « responsable de l’élaboration et de l’analyse de politiques de haute qualité, fondées sur des données probantes, ainsi que de l’alerte précoce et de la prospective ». Le pôle envisagé interagirait également avec un vaste réseau d’universitaires, de groupes de réflexion, d’ONG et d’organismes issus de la société civile pour atteindre ces objectifs et démontrer qu’AMC est ouvert aux idées générées en dehors de sa propre bureaucratie.

En élargissant le réseau actuel de 178 missions d’AMC dans 110 pays, le plan prévoyait également une présence renforcée « dans les pays clés du G20 et dans d’autres pays d’importance stratégique, ainsi qu’une empreinte accrue au sein de la Mission permanente auprès des Nations unies à New York ». De manière pertinente pour cet objectif, il a été constaté que la plupart des employés d’AMC basés au Canada (plus de 80 %) résidaient dans la région de la capitale nationale et que seulement 17 % travaillaient à l’étranger. Le document de travail indiquait également qu’environ 5 600 personnes engagées au niveau local et travaillant dans les missions à l’étranger représentaient 81 % du personnel d’AMC en poste à l’étranger, le personnel basé au Canada ne constituant que 19 % du personnel de la mission. En outre, les quelque 2 000 employés du service extérieur (par rotation) qui, il y a vingt ans, constituaient la majorité du personnel, ont été éclipsés par les employés tenant des postes non rotatifs, qui représentent aujourd’hui 74 % de l’effectif d’AMC.

Bien que le document de travail ne définissait pas d’objectif précis concernant le ratio siège/terrain, l’objectif d’une présence renforcée suggérant un transfert important des ressources vers les missions a été envisagé. La question de la « présence » est étroitement liée à celle du « personnel », et elle dépend en fin de compte de plusieurs facteurs, à savoir un personnel suffisant, bien formé et soutenu pour être affecté à l’étranger. L’une des exigences à court terme consistait à rétablir un processus de recrutement régulier, le document de travail reconnaissant que l’affaiblissement du service extérieur était dû en grande partie à « l’arrêt virtuel du recrutement au niveau d’entrée et à d’autres niveaux pour les postes à pourvoir au sein du service extérieur pendant plus d’une décennie ». Cette incapacité à renouveler les effectifs se manifestait également par le fait que l’âge moyen des agents du service extérieur est de 47 ans.

Un autre objectif spécifique consistait à accroître les capacités en langues étrangères, un élément capital pour le bon fonctionnement des missions à l’étranger. Un rapport révélateur rédigé par Ulric Shannon en septembre 2022 (un agent d’AMC en congé à ce moment-là) a également énuméré les domaines dans lesquels l’expertise diplomatique se voyait éclipsée par un « managérialisme » générique. En ce qui concerne les compétences en langues étrangères (un facteur essentiel de l’efficacité d’un agent à l’étranger), Shannon a fait référence à une étude réalisée en 2017 par le vérificateur général, qui révélait que « seuls 16 % des diplomates occupant des postes désignés en langues étrangères à l’étranger répondaient réellement aux exigences de compétence du poste ». Bien qu’AMC se soit efforcée d’améliorer ce chiffre, aujourd’hui, seuls 23 % des membres du personnel satisfont aux exigences linguistiques de leur poste. Les conséquences néfastes de cette carence sont évidentes lorsque l’on compare ce taux à celui de services étrangers homologues qui parviennent à un taux de conformité de 50 % et plus.

Le document informait également de l’engagement pris pour améliorer les divers processus qui soutiennent le travail d’AMC, notamment la modernisation des systèmes informatiques et financiers. Le document de travail concluait en précisant les étapes de la mise en œuvre future de l’initiative de transformation. Celles-ci comprenaient la désignation en tant que « directeur de la transformation », le sous-ministre adjoint Antoine Chevrier, chargé de superviser le suivi. Monsieur Chevrier a été chargé de concevoir, d’ici le 1er septembre 2023, un « plan de mise en œuvre complet, comprenant des étapes clés et des mesures de performance ».

Ce plan couvrant une période de trois ans (2023-2026) a été dûment promulgué et de grands domaines d’action ont été identifiés. Cependant, les mesures pour ces objectifs restent générales. Par exemple, en ce qui concerne les capacités en langues étrangères, l’objectif décrit consiste à accroître les capacités dans les langues étrangères stratégiques et à « s’assurer que le personnel satisfait aux exigences en matière de langues étrangères avant son affectation » plutôt que de fixer un pourcentage à atteindre. Les progrès accomplis au regard des objectifs spécifiés seront difficiles à mesurer, en particulier pour les observateurs extérieurs, mais Mme Joly s’est engagée à ce qu’un rapport annuel faisant état des progrès accomplis dans la mise en œuvre soit publié. Naturellement, les moyens financiers disponibles seront un facteur déterminant pour le sort de l’initiative de transformation. Le document de travail du mois de juin dernier restait plutôt vague sur le financement, faisant simplement remarquer qu’en plus des fonds mis à disposition par la réaffectation des ressources existantes, de « nouveaux investissements » dans AMC seraient nécessaires.

L’adage « tout se joue au bon moment » pourrait bien s’appliquer au programme de transformation d’AMC. Sa mise en œuvre coïncide avec un resserrement financier au sein du gouvernement fédéral auquel AMC a également dû verser une contribution significative. En effet, le budget du ministère suit une trajectoire descendante, comme le souligne le tout dernier Plan ministériel. Pour l’exercice financier (EF) 2022-23, le budget d’AMC était de 9 188 milliards de dollars ; pour l’EF 2023-2024 : 7 576 milliards de dollars ; pour l’EF 2024-2025 : 7 587 milliards de dollars ; et pour l’EF 2025-2026 : 7 404 milliards de dollars. Il convient de noter que bon nombre des domaines qui voient leur financement réduit touchent à des thèmes souvent décrits comme prioritaires, tels que le changement climatique, la sécurité alimentaire, l’aide aux réfugiés et le devoir de diligence pour les employés d’AMC.

En raison de ce qui sera globalement un budget considérablement réduit, le montant du financement sur lequel AMC peut compter afin d’alimenter la phase de mise en œuvre de son plan de transformation semble plutôt modeste. Le budget 2024 prévoit 159,1 millions de dollars sur cinq ans pour soutenir le plan. Les dotations spécifiques comprennent 61,4 millions de dollars sur cinq ans destinés à renforcer le recrutement et la formation du service extérieur ; 47,6 millions de dollars sur cinq ans pour offrir une rémunération compétitive au personnel engagé localement ; 32,1 millions de dollars sur cinq ans pour renforcer les systèmes de gestion et de technologie de l’information ; et 18 millions de dollars sur cinq ans pour soutenir notre mission permanente auprès de l’ONU à New York.

Bien entendu, la transformation suppose plus qu’une simple amélioration des ressources financières ; elle implique également un changement d’état d’esprit du personnel d’AMC. Le document de travail reconnaissait que « …il est facile pour la politique étrangère, commerciale et de développement de devenir réactive et averse au risque ». Pour combattre ces attitudes, le document suggérait une nouvelle perspective institutionnelle qui amènerait à « encourager et récompenser la créativité, la réussite et l’initiative, et à instaurer une culture propice à la prise de risques intelligents ».

Après des décennies au cours desquelles ces comportements n’ont pas été encouragés, et ont même été dissuadés, il faudra du temps pour qu’une culture d’entreprise conforme à cette aspiration voie le jour. Fait révélateur, interrogé sur les obstacles à la réalisation de sa vision de la transformation, Antoine Chevrier a souligné que le ministère aurait besoin de temps pour ajuster ses pratiques quotidiennes, et il a également insisté sur le fait que la durabilité des réformes dépendrait de la transformation de la culture organisationnelle au sein d’AMC.

Enfin, il n’est pas certain que Mme Joly ait réussi à convaincre le centre du pouvoir de la nécessité absolue de renforcer la capacité diplomatique du Canada. Le gouvernement actuel a entrepris deux examens de la défense (en 2017 et en 2024) qui ont donné lieu à d’importantes injections de fonds ainsi qu’à un examen de notre politique d’aide internationale. Notre politique étrangère n’a pas fait l’objet d’un tel examen systématique, et même le concept flou d’une politique étrangère féministe que le gouvernement épouse n’a jamais été formellement articulé.

Mme Joly risque d’avoir fort à faire pour convaincre ses collègues du Cabinet de la nécessité de procéder à un investissement en vue d’une transformation du ministère et du service des affaires étrangères du pays. Les parties prenantes d’AMC et celles qui soutiennent notre capacité diplomatique devront attendre les rapports promis sur les progrès accomplis pour évaluer la mesure dans laquelle l’ambitieux programme de la ministre des Affaires étrangères sera réalisé.

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