Les poissons meurent. Le Canada peut contribuer à mettre fin à ce phénomène.

Les poissons meurent. Près de 36 % des stocks halieutiques mondiaux sont surexploités, ce qui signifie qu’un stock sur trois est pêché au-delà de ses limites durables. C’est une catastrophe écologique en devenir. C’est également une catastrophe socio-économique qui se profile. Partout au Canada, le secteur des produits de la mer contribue directement et indirectement à plus de 8 milliards de dollars du PIB et à près de 67 000 emplois dans environ 1 500 collectivités côtières et rurales. Compte tenu de la géographie du Canada, ce sont les provinces côtières qui subiront le plus gros des dégâts.

Dans le seul Canada atlantique, l’industrie des produits de la mer représente 5,68 milliards de dollars du PIB et 47 770 emplois. Les produits de la mer constituent également une source importante de nutrition : une étude a révélé que près d’un cinquième des Canadiens consomment des produits de la mer au moins une fois par jour, et une autre a montré que 87 % des Canadiens en mangent régulièrement. Tout cela est menacé si les stocks halieutiques continuent de décliner — sans parler de notre obligation morale de préserver ce patrimoine commun pour les générations futures.

Les dirigeants mondiaux ont reconnu l’urgence de la situation en 2015, lorsque les Nations unies ont adopté l’Objectif de développement durable (ODD) n° 14, consacré à la conservation et à l’exploitation durable des océans, des mers et des ressources marines. Les progrès réalisés depuis lors ont été profondément décevants. En 1974, seuls 10 % des stocks halieutiques évalués se situaient en deçà des niveaux biologiquement durables. En 2015, lorsque l’ONU a adopté les ODD, ce chiffre était passé à plus de 31 %. Aujourd’hui, avec près de 36 %, la tendance continue d’évoluer dans la mauvaise direction.

Des subventions qui vident l’océan

L’une des raisons de ce déclin est que les gouvernements, à tous les niveaux, continuent de subventionner la surcapacité et la surpêche. En d’autres termes, les deniers publics contribuent à épuiser les stocks halieutiques — pour un montant d’environ 22,2 milliards de dollars américains dans le monde. Cette absurdité budgétaire devrait indigner les contribuables du monde entier, déjà soumis à des contraintes budgétaires. C’est également la raison pour laquelle la cible n° 6 de l’ODD 14 préconise l’interdiction des subventions qui contribuent à la surcapacité et à la surpêche, ainsi que celles qui soutiennent la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN).

Les conséquences ne se limitent pas au Trésor public. La pêche INN subventionnée et la surpêche épuisent les stocks mêmes dont dépendent les économies côtières ; les contribuables paient donc deux fois : une première fois pour financer la subvention, et une seconde fois lorsque les prises diminuent, que les usines de transformation ferment et que les communautés qui dépendent de la pêche – comme c’est le cas de nombreuses localités du Canada atlantique, de la Colombie-Britannique et du Nord – doivent absorber les pertes. Les dommages causés à la biodiversité marine du Canada s’aggravent à chaque saison de surexploitation.

L’échéance fixée pour l’ODD était 2020. Nous l’avons manquée, mais un accord reste à portée de main. En tant que pays s’étendant d’un océan à l’autre tout en accordant relativement peu de subventions à son secteur de la pêche, le Canada occupe une position unique — et a un intérêt évident — à contribuer à mener les négociations jusqu’au bout.

Le temps presse

L’ONU a chargé l’Organisation mondiale du commerce (OMC) d’atteindre l’ODD 14.6 en limitant les subventions néfastes à la pêche. Bien que l’échéance initiale de 2020 n’ait pas été respectée, l’OMC a adopté la première partie de sa réponse lors de sa douzième Conférence ministérielle en 2022 : des disciplines contraignantes concernant les subventions à la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, à l’exploitation des stocks surexploités et à la pêche non réglementée en haute mer.

Pourtant, cette entrée en vigueur a également marqué le début du compte à rebours pour que l’OMC mène à bien le reste de son mandat en interdisant les subventions qui contribuent à la surcapacité et à la surpêche. L’article 12 prévoit que si des disciplines exhaustives ne sont pas adoptées dans les quatre ans suivant l’entrée en vigueur de l’accord, celui-ci prendra fin, sauf décision contraire du Conseil général. Les membres de l’OMC ont profité de la 14e Conférence ministérielle (CM14), en mars 2026, pour réaffirmer leur engagement en faveur des négociations et formuler des recommandations en vue de la CM15.

La prochaine conférence ministérielle constitue donc l’échéance politique cruciale pour finaliser les disciplines plus larges avant l’expiration du délai de quatre ans prévu par l’article 12. Étant donné que les négociations durent déjà depuis 25 ans, le temps presse.

Pourquoi cela a-t-il pris 25 ans et n’est pas encore terminé ?

On pourrait s’attendre à ce que les gouvernements agissent rapidement pour protéger leurs ressources et leurs finances. Au lieu de cela, les discussions sur la réduction des subventions nuisibles à la pêche durent depuis 25 ans, et ce n’est pas fini. Pourquoi ? En bref, les membres ne parviennent pas à s’accorder sur les subventions qui contribuent à la surcapacité et à la surpêche, ni sur le traitement spécial et différencié qui devrait être accordé aux pays en développement et aux pays les moins avancés.

Certains membres sont favorables à des plafonds de dépenses similaires à ceux appliqués aux subventions agricoles, tandis que d’autres autoriseraient les subventions lorsque des systèmes de gestion des pêches solides peuvent démontrer qu’elles ne contribuent ni à la surcapacité ni à la surpêche. Chaque approche vise à trouver un équilibre entre conservation et flexibilité, mais aucune n’a suscité de consensus.

La deuxième question porte sur le traitement spécial et différencié. L’ODD 14.6 préconise qu’une flexibilité appropriée et efficace pour les pays en développement et les pays les moins avancés fasse partie intégrante des négociations. La signification de cette expression a fait l’objet de débats acharnés et est étroitement liée à la question plus large de savoir quelles subventions contribuent à la surcapacité et à la surpêche. Certains membres font valoir que, conformément aux principes du « pollueur-payeur » et des « responsabilités communes mais différenciées », les pays en développement et les pays les moins avancés, qui ont peu contribué au problème actuel de surpêche, devraient être soumis à moins de restrictions, d’autant plus qu’ils estiment que ce problème a été créé principalement par une poignée de nations pratiquant la pêche industrielle. D’autres font valoir que l’ODD 14.6 établit la même obligation fondamentale pour tous les Membres et que le traitement spécial et différencié devrait se limiter à des mesures telles que l’assistance technique ou des périodes de transition destinées à aider les pays en développement et les pays les moins avancés à s’acquitter de ces obligations.

Ces deux désaccords illustrent le défi institutionnel plus large auquel les négociations sont confrontées.

Diagnostic et remède

La méfiance est au cœur de l’impasse. Les membres craignent que les règles n’interdisent par inadvertance des subventions bénéfiques. Certains pays en développement et les pays les moins avancés redoutent également de ne pas pouvoir développer leurs industries de la pêche, alors que les nations pratiquant la pêche industrielle l’ont déjà fait grâce à des subventions non contrôlées. Mais à mon sens, tous les pays — et les poissons — font partie de la même équipe. À mesure que notre biodiversité marine s’amenuise, nous subirons des pertes similaires au sein de nos écosystèmes et de nos économies. Chaque membre a tout intérêt à prévenir l’épuisement des stocks halieutiques. Les membres devraient donc avoir confiance dans le fait que les autres prendront leurs obligations au sérieux et de bonne foi, non seulement par altruisme, mais aussi dans leur propre intérêt.

De même, les pays en développement et les pays les moins avancés devraient moins craindre que les disciplines ne les empêchent de développer leurs industries de la pêche grâce à des subventions. Les grandes puissances de la pêche industrielle, telles que la Chine et certains pays européens, disposent déjà d’une capacité suffisante pour épuiser les stocks halieutiques mondiaux et peuvent octroyer des subventions à une échelle que la plupart des autres pays ne peuvent égaler. En d’autres termes, la course à l’industrialisation par le biais des subventions est une bataille perdue d’avance. En ce sens, la préservation de stocks halieutiques durables grâce à une interdiction large et stricte constitue la forme la plus précieuse de traitement spécial et différencié, ainsi que le facteur d’égalisation le plus puissant en matière de capacité à soutenir l’industrie de la pêche.

Bien sûr, cela nécessite encore un accord solide. Mais les membres ont déjà passé 25 ans à négocier, et des projets de textes solides existent déjà. Vingt-cinq années supplémentaires de discussions pourraient aboutir à un texte de plus en plus bon et plus acceptable, mais il se peut qu’il ne reste plus aucun poisson d’ici là. À quelques années seulement de la ligne d’arrivée, l’heure est venue de faire preuve de pragmatisme et de conclure le meilleur accord possible.

Un « New Deal »

À quoi pourrait donc ressembler un tel accord ? C’est en fin de compte aux membres d’en décider, mais un prototype utile figure dans le dernier projet de texte accessible au public. Il combine une approche fondée sur l’interdiction avec une approche de gestion des pêches, parallèlement à des exceptions limitées et à des formes de traitement spécial et différencié axées sur le respect des règles.

Plus précisément, il interdit les subventions qui contribuent à la surcapacité et à la surpêche par le biais d’une liste non exhaustive de subventions particulièrement néfastes. Il interdit également les subventions subordonnées à la pêche dans des zones intrinsèquement difficiles à surveiller et à réglementer, ce qui les rend particulièrement vulnérables à la surpêche, par exemple les zones de haute mer.

Un traitement spécial et différencié, plus large, reste possible grâce à des périodes de transition plus longues et à une assistance technique.

Parallèlement, il permet aux Membres de démontrer qu’un système adéquat de gestion des pêches prévient tout préjudice, ce qui soustrait la subvention à l’interdiction. La norme de preuve requise pour cette démonstration est plus stricte dans les pays développés. Cette même norme plus stricte s’applique aux pays en développement qui sont de grandes nations de pêche, tandis qu’une norme moins stricte s’applique aux autres pays en développement. Les pays les moins avancés et les pays en développement dont le secteur de la pêche est minuscule sont totalement exemptés de cette discipline, tout comme le sont leurs subventions en faveur de la pêche artisanale et à petite échelle. Les pays en développement peuvent également bénéficier d’une période de transition avant l’entrée en vigueur des interdictions.

Il s’agit d’un texte solide. Il n’est peut-être ni parfait ni à l’abri des abus, mais, comme indiqué ci-dessus, tous les membres ont intérêt à éviter une telle situation. Il prévoit des exemptions limitées (article B) et, tout aussi important, offre aux petits pays en développement et aux pays les moins avancés de meilleures chances de bénéficier de conditions équitables en imposant des obligations strictes aux nations pratiquant la pêche industrielle (article A).

L’accord devra également prévoir un mécanisme crédible de règlement des différends. Le système traditionnel de l’OMC a été conçu principalement pour des concessions commerciales réciproques, et non pour protéger une ressource commune potentiellement irréversible. L’Organe d’appel étant toujours paralysé, les membres devraient envisager, dans le cadre de l’accord, un processus de mise en conformité plus coopératif, qui privilégie la transparence, l’examen technique et la responsabilité collective plutôt que les procédures contentieuses. Cela refléterait mieux le fait que lorsqu’un membre épuise les stocks halieutiques, tous les membres y perdent.

Le Canada et les ressources halieutiques mondiales

Le Canada est bien placé pour jouer le rôle de médiateur impartial dans les négociations sur les subventions à la pêche. Il a accepté l’Accord de l’OMC sur les subventions à la pêche en mai 2023, bien avant l’entrée en vigueur de celui-ci, et accorde des subventions à la pêche relativement modestes par rapport à bon nombre des plus grandes nations de pêche au monde. Cela confère au Canada un « soft power » diplomatique qui peut être mis à profit pour protéger les stocks halieutiques, les écosystèmes marins et les moyens de subsistance des communautés côtières vulnérables au Canada.

Le Canada devrait mettre à profit cette crédibilité pour former une coalition autour du projet actuel : défendre des limites strictes aux subventions qui favorisent la surcapacité et la surpêche, les assortir de périodes de transition et d’un soutien technique aux pays en développement, et maintenir les négociations axées sur l’objectif commun de conservation plutôt que sur un marchandage à somme nulle. Si le Canada choisit de jouer ce rôle, il pourra contribuer à transformer un texte presque finalisé en un accord abouti. Et c’est important, car si l’OMC échoue une nouvelle fois, le coût ne se mesurera pas uniquement en termes de frustration diplomatique. Il se traduira par un déclin des stocks halieutiques, un affaiblissement des communautés côtières et une érosion accrue de la confiance dans la capacité des institutions multilatérales à résoudre les problèmes mondiaux urgents.