De partenaire à menace : comment le discours du Canada sur la Russie dans le contexte de l’Arctique a évolué après la crise ukrainienne

En 2009, le Canada décrivait la Russie comme un partenaire pragmatique face aux défis communs de l’Arctique. En 2024, Ottawa présentait la Russie comme un défi majeur pour la sécurité du Canada dans l’Arctique. Cette évolution ne se limite pas à la détérioration des relations entre le Canada et la Russie. Elle montre comment les gouvernements construisent la sécurité à travers les récits qu’ils mobilisent pour interpréter un monde en mutation.

L’évolution de l’environnement sécuritaire dans l’Arctique

En 1987, Mikhaïl Gorbatchev a proposé pour la première fois de faire de l’Arctique une « zone de paix », une vision qui s’est largement concrétisée après la dissolution de l’Union soviétique, les relations interétatiques dans la région devenant plus coopératives et relativement à l’abri des tensions géopolitiques plus larges. Cependant, dès le milieu des années 2000, des débats ont commencé à émerger quant à la question de savoir si l’Arctique entrait dans une nouvelle phase de concurrence géopolitique. Ces interrogations étaient principalement motivées par les effets du changement climatique, la fonte accélérée de la banquise ayant commencé à améliorer la navigabilité des voies maritimes régionales et la faisabilité de l’extraction des ressources.

De 1968 à 2024, la superficie de la banquise estivale dans les eaux du nord du Canada a diminué d’environ 7,2 % par décennie. Ce recul a accru la navigabilité saisonnière du passage du Nord-Ouest, qui relie les océans Atlantique et Pacifique à travers l’archipel arctique canadien. En conséquence, de 2011 à 2024, le trafic maritime dans les eaux de l’Arctique canadien a augmenté de plus de 46 %, principalement en raison de l’augmentation du nombre de cargos transportant des ressources naturelles.

L’intérêt accru pour le potentiel de l’Arctique en tant que voie de navigation et site d’extraction de ressources a suscité, depuis deux décennies, une attention accrue portée aux capacités militaires des États arctiques et non arctiques. Cet intérêt s’étend à la Russie, qui a considérablement renforcé ses capacités militaires dans l’Arctique depuis 2010, a illégalement annexé la Crimée en 2014 et a lancé une invasion à grande échelle de l’Ukraine en 2022.

Quatre documents de politique arctique canadiens, publiés entre 2009 et 2024 par les gouvernements Harper et Trudeau, offrent un aperçu de l’évolution du discours d’Ottawa sur l’Arctique et sur le rôle de la Russie dans la région. La Stratégie nordique du Canada : Notre Nord, notre patrimoine, notre avenir (CNS) a été publiée par le gouvernement Harper en 2009, suivie ,en 2010 ,de la Déclaration sur la politique étrangère du Canada dans l’Arctique (SAFP). En 2019, le gouvernement Trudeau a publié le Cadre stratégique pour l’Arctique et le Nord (ANPF) afin de remplacer le CNS, puis a publié la Politique étrangère du Canada dans l’Arctique (CAFP) en 2024.

Bien que le Premier ministre Mark Carney n’ait pas publié de document complet sur la politique étrangère arctique, et malgré l’importance qu’il accorde à la sécurité et aux infrastructures dans l’Arctique, ces quatre documents constituent toujours le témoignage le plus clair de l’évolution du discours d’Ottawa sur l’Arctique. Il est important d’examiner cette évolution, car elle révèle comment Ottawa a utilisé le discours pour redéfinir les priorités nationales, justifier les changements de politique et façonner l’approche globale du Canada en matière de gouvernance de l’Arctique.

Le ton coopératif des premières stratégies arctiques du Canada

En 2009, le gouvernement Harper a publié la CNS, structurée autour de quatre domaines prioritaires, dont seul « l’exercice de la souveraineté dans l’Arctique » est explicitement lié à la sécurité. Les autres priorités mettent l’accent sur des mesures visant à améliorer le bien-être des communautés nordiques du Canada, positionnant ainsi l’Arctique comme un espace d’engagement politique. De plus, bien que la notion d’exercice de la souveraineté dans l’Arctique puisse avoir des implications en matière de sécurité, elle est principalement présentée dans la CNS comme une fonction gouvernementale permanente plutôt que comme une réponse à une menace spécifique.

La construction de la menace est largement absente de la CNS, mis à part les références à l’intérêt international croissant pour l’Arctique en raison des opportunités économiques induites par le changement climatique.

La Russie n’occupe pas non plus une place prépondérante dans le document. Elle est mentionnée aux côtés des États-Unis et du Danemark dans le cadre de la délimitation de leurs plateaux continentaux respectifs. Toutefois, la CNS souligne que ce processus, bien que long, n’est pas conflictuel et ne constitue pas une course. Dans son seul paragraphe consacré à la Russie, le document met en avant plusieurs exemples de coopération bilatérale entre le Canada et la Russie sur des sujets tels que les peuples autochtones et la protection de l’environnement, ce qui renforce davantage une approche non sécuritaire des relations arctiques.

La SAFP a été publiée en 2010 en tant que prolongement international de la CNS, et cette distinction est importante : alors que la CNS s’adressait à un public national au sujet du développement du Nord, la SAFP a été rédigée à l’intention des autres États arctiques et du reste du monde. À l’instar de la CNS, elle met l’accent sur la coopération et la préconise comme le principal mode de gouvernance entre les États arctiques. Le document souligne à plusieurs reprises l’importance pour le Canada d’exercer sa souveraineté dans l’Arctique, mais ne l’associe à aucun adversaire spécifique ni à aucun risque imminent. Bien qu’il mentionne l’attention internationale accrue portée à la région en raison du changement climatique, il indique que l’ampleur totale de ces changements ne se concrétisera que dans plusieurs décennies. Il minimise également explicitement les défis militaires conventionnels, affirmant que le Canada n’en prévoit aucun dans l’Arctique et estimant que la région est bien gérée par les institutions existantes.

La Russie n’est pas présentée comme une préoccupation de sécurité distincte au sein de la SAFP. Au contraire, elle n’est mentionnée que brièvement aux côtés d’autres États arctiques en tant qu’acteur avec lequel le Canada espère poursuivre des intérêts communs. Ce cadrage renforce la conception plus large de l’Arctique comme une région gérable et non conflictuelle, où le renforcement des institutions existantes et des relations diplomatiques constitue la meilleure voie pour relever les défis potentiels. Par conséquent, la Russie et les autres États arctiques sont positionnés non pas comme des menaces pour la sécurité, mais comme des partenaires potentiels au sein d’un ordre arctique coopératif.

Comment l’Ukraine a modifié le discours canadien sur l’Arctique

L’ANPF de 2019 indique un glissement vers une vision plus complexe et partiellement sécurisée de l’Arctique. Son objectif principal déclaré est de remédier aux disparités socio-économiques et de gouvernance de longue date entre le Nord et le Sud du Canada, un objectif qui se reflète dans son élaboration conjointe avec des partenaires autochtones, territoriaux et provinciaux plutôt que dans le cadre des instances de politique étrangère d’Ottawa. Mais il introduit également un discours sur un retard stratégique, suggérant que le Canada doit restaurer son leadership arctique érodé et avertissant que d’autres nations circumpolaires réalisent d’importants investissements dans la région. L’intérêt extérieur pour l’Arctique est présenté comme en pleine expansion, les acteurs cherchant à accéder aux ressources naturelles et à la position stratégique de la région.

Si l’ANPF affirme que le Canada ne perçoit aucune menace immédiate dans l’Arctique et le Nord, elle met toutefois en garde contre le fait que la concurrence régionale croissante exige que le Canada soit prêt à réagir et que la coopération ne doive pas conduire à la complaisance. La Russie n’est pas intégrée à ce discours émergent sur la menace ; elle n’est mentionnée que pour appeler à un renouveau du dialogue bilatéral. Le document ne mentionne même pas l’annexion de la Crimée en 2014, bien qu’elle soit largement considérée comme un facteur ayant contribué à la détérioration des relations entre le Canada et la Russie.

Ce silence n’est pas simplement un oubli. Le Canada avait déjà tenté, sans succès, d’introduire la crise de la Crimée dans la gouvernance de l’Arctique. En tant que président du Conseil de l’Arctique en 2014, le gouvernement Harper avait fait pression pour suspendre l’adhésion de la Russie en raison de l’annexion. Les autres membres du Conseil s’y étaient opposés, faisant valoir qu’une coopération continue sur les questions spécifiques à l’Arctique – activités commerciales, recherche et sauvetage, surveillance environnementale et recherche scientifique – servait mieux les intérêts de tous qu’une rupture, et que la coopération arctique s’était globalement renforcée au cours des années qui ont suivi. La démarche d’Ottawa avait été largement critiquée à l’époque, jugée inutilement provocatrice. Cinq ans plus tard, sous un autre gouvernement, la leçon avait manifestement été retenue : lier l’Ukraine à la gouvernance de l’Arctique avait coûté au Canada sa crédibilité auprès des autres États arctiques sans pour autant modifier le comportement de la Russie. Le silence de l’ANPF sur la Crimée ressemble moins à un oubli qu’à un retour délibéré à la norme de l’exceptionnalisme arctique qu’Ottawa avait lui-même testée en 2014 et jugée insuffisante.

La CAFP de 2024 actualise l’ANPF en réponse à l’évolution des conditions géopolitiques, notamment l’invasion de l’Ukraine par la Russie en 2022. Elle rejette les perceptions antérieures de l’Arctique comme une région de faible tension et de coopération, en faisant valoir que cette approche présentait des avantages significatifs mais ne reflète plus la réalité.

Elle présente désormais l’Arctique comme lié à des tensions géopolitiques plus larges et désigne la Russie comme la principale source de ce changement, affirmant que l’invasion de 2022 a fondamentalement modifié le paysage géopolitique, avec des répercussions dans l’Arctique. Le gouvernement canadien ne considère plus la poursuite par la Russie de ses intérêts économiques et stratégiques comme un phénomène confiné à d’autres parties du monde, mais met plutôt l’accent sur les répercussions des tensions géopolitiques plus larges dans l’Arctique.

La CAFP met en avant les investissements réalisés par la Russie depuis plus d’une décennie dans les infrastructures et les capacités militaires arctiques, ainsi que sa proximité géographique avec le Canada, comme autant de motifs supplémentaires de préoccupation. Elle présente également la Russie comme un adversaire idéologique qui s’est forgé son propre discours sur un Occident hostile et peu amical. Ce langage s’accompagne d’un discours sécuritaire plus explicite et de l’affirmation selon laquelle il n’y aura pas de retour à la normale avec la Russie. Un document d’accompagnement publié la même année, la mise à jour de la politique de défense intitulée « Notre Nord, fort et libre », va encore plus loin, décrivant l’Arctique canadien comme le flanc nord-ouest de l’OTAN et s’engageant à le défendre en conséquence ; la CAFP et cette mise à jour de la politique de défense renforcent mutuellement leur cadrage, bien qu’il s’agisse de documents distincts émanant de ministères différents. Si la coopération avec les autres États de l’Arctique est toujours approuvée dans la CAFP, la Russie est systématiquement présentée comme un perturbateur potentiel de ces relations, ce qui renforce son image de principal défi dans un Arctique de plus en plus disputé.

Contrairement à l’ANPF, la CAFP a été élaborée à l’issue de consultations avec le Royaume du Danemark, la Finlande, l’Islande, la Norvège, la Suède et les États-Unis, les autres États de l’Arctique et, à une exception près à l’époque, les autres membres de l’OTAN. Alors que l’ANPF s’adressait principalement aux habitants du Nord au sujet du développement et de la gouvernance, la CAFP s’adressait principalement aux alliés au sujet de la dissuasion. Cette différence de public contribue autant qu’aux actions menées par la Russie entre 2019 et 2024 à expliquer la différence de ton.

Pourquoi le discours du Canada sur l’Arctique est-il important ?

L’évolution de la manière dont le Canada dépeint la Russie reflète la façon dont les gouvernements construisent la sécurité. Les menaces pour la sécurité ne sont pas simplement des réalités objectives qui attendent d’être découvertes ; elles sont également construites socialement à travers les discours que les gouvernements produisent et diffusent.

Le politologue Thierry Balzacq propose ici un cadre d’analyse utile, en soutenant que les menaces pour la sécurité ne sont pas créées par le langage seul, mais par la manière dont les acteurs puissants l’utilisent, dans des contextes spécifiques et à l’intention de publics précis, pour convaincre ces derniers qu’un danger est présent. Le public n’est pas un élément accessoire dans ce cadre ; il s’agit de l’une des trois variables centrales de Balzacq, aux côtés du contexte et du pouvoir détenu par celui qui s’exprime. Les documents canadiens eux-mêmes illustrent ce point sans nécessiter beaucoup d’interprétation : la SAFP s’adressait à d’autres États de l’Arctique, l’ANPF a été élaborée conjointement avec des partenaires autochtones et territoriaux, et la CAFP a été définie en consultation avec les alliés de l’OTAN. Un cadre rédigé avec les communautés du Nord n’allait jamais aboutir au même récit de menace qu’un cadre élaboré aux côtés des ministères de la Défense alliés, même en considérant le comportement de la Russie comme constant.

Cela ne signifie pas pour autant que le revirement de 2024 ait été inventé de toutes pièces. La décennie d’investissements militaires de la Russie dans l’Arctique, son annexion de la Crimée en 2014 et son invasion de l’Ukraine en 2022 sont des événements indépendants, et non des artifices narratifs ; plusieurs analystes de la sécurité arctique ont d’ailleurs fait valoir que la posture de défense canadienne, si tant est qu’elle ait eu une incidence, a plutôt suivi les investissements militaires russes pendant la majeure partie des années 2010, plutôt que de les exagérer. L’évolution des stratégies arctiques du Canada démontre que la « sécurisation » de la Russie dans la politique arctique canadienne est façonnée par des conditions contextuelles changeantes, lesquelles étaient bien réelles. Ce que le cadre de « sécurisation » apporte, ce n’est pas l’affirmation que la menace a été inventée, mais une explication des raisons pour lesquelles la même tendance sous-jacente – une décennie de renforcement militaire russe dans l’Arctique – a été perçue comme courante en 2019 et comme alarmante en 2024.

Le public visé, ainsi que le souvenir diplomatique de la tentative repoussée de 2014 visant à forcer la main, a déterminé quel récit pouvait être raconté de manière crédible, avant même que le comportement de la Russie ne devienne aussi spectaculaire que le langage désormais utilisé pour le décrire.

Cela clarifie également la question de l’action. Bien que l’annexion de la Crimée par la Russie en 2014 ait pu servir de base à un discours de sécurisation plus explicite, Ottawa s’en est largement abstenu, ayant déjà appris que ses alliés de l’Arctique ne le suivraient pas. Ce n’est qu’après l’invasion à grande échelle menée par la Russie en 2022, un événement suffisamment grave pour faire oublier cette leçon antérieure, qu’Ottawa a opéré un virage décisif vers la sécurisation. Le contexte n’a pas déterminé à lui seul le récit ; il a créé les conditions dans lesquelles un récit spécifique, auparavant rejeté, est redevenu viable.

L’équilibre à trouver

Il y a quinze ans, Ottawa présentait l’Arctique comme une région où la souveraineté pouvait coexister avec la coopération, et la Russie restait un partenaire pragmatique face aux défis communs de l’Arctique. Aujourd’hui, la Russie est dépeinte comme un défi majeur pour la sécurité arctique du Canada et une source d’instabilité régionale. Ce changement suit si de près le comportement de la Russie que le rejeter comme de la simple rhétorique constituerait en soi une distorsion.

Cependant, la manière dont la sécurité est conceptualisée peut influencer les politiques menées par les gouvernements, les ressources qu’ils allouent et les options stratégiques qu’ils jugent réalisables. Utilisés avec prudence, les récits stratégiques sont précieux pour mobiliser la volonté politique et répondre à de véritables défis de sécurité. Mais lorsque la rhétorique politique commence à se substituer à une évaluation stratégique continue, elle risque de restreindre la compréhension des décideurs politiques quant à un Arctique de plus en plus complexe.

Le défi pour Ottawa n’est donc pas de savoir s’il faut reconnaître la Russie comme une préoccupation sérieuse en matière de sécurité, mais de veiller à ce que sa perception évolutive de la menace ne devienne pas si dominante qu’elle limite sa capacité à envisager l’Arctique au-delà de la logique de l’antagonisme et de la concurrence stratégique.

Les enjeux dépassent l’approche du Canada à l’égard de la Russie. Alors que le Premier ministre Carney s’efforce de renforcer la présence militaire dans l’Arctique et de procéder à un rééquilibrage plus large des relations internationales du Canada dans un contexte de tensions accrues avec les États-Unis, Ottawa doit veiller à ce que l’urgence de ces changements ne limite pas son attention aux réalités du terrain. Dans l’Arctique, des mesures telles que le maintien de canaux de dialogue pragmatiques, la réévaluation régulière des priorités de défense à la lumière des conditions sur le terrain et l’intégration des perspectives nordiques et autochtones dans la planification stratégique peuvent aider Ottawa à préserver cet équilibre.