La moitié manquante de la stratégie canadienne en matière d’IA

L’infirmière évoquée dans mon dernier article, celle qui a déménagé d’Halifax à Calgary et a dû justifier à nouveau son identité, son autorisation d’exercer et sa couverture santé auprès de quatre systèmes distincts, constitue un cas d’essai utile pour un assistant IA.

L’IA pourrait la guider dans les formalités administratives de l’Alberta, récupérer des informations et comparer les dossiers. Elle ne pourrait toutefois pas déterminer légalement quel dossier l’Alberta est en droit de considérer comme faisant autorité. Cette question relève du droit et du mandat institutionnel, et non des capacités d’un modèle.

Dans deux articles précédents, j’ai fait valoir que le Canada évalue l’administration numérique à l’aune d’un modèle inadapté et qu’il a besoin d’un programme d’infrastructure publique numérique adapté à une fédération. La question suivante est plus précise : quelle infrastructure permettrait aux informations de circuler légalement entre les institutions sans créer de base de données nationale unique ?

Le Canada a besoin d’un système pancanadien d’échange de données fédéré grâce auquel les institutions autorisées pourraient vérifier des faits, tels que les revenus, la résidence, l’identité ou le statut d’un permis, tandis que les dossiers resteraient entre les mains des institutions qui en sont responsables.

Cet écosystème nécessite trois capacités interdépendantes. L’identité et l’assurance établissent la confiance dans les personnes, les organisations, les systèmes et les identifiants concernés, dans une mesure proportionnelle au risque lié à la transaction. L’échange sécurisé transmet les informations vérifiées en toute sécurité. La gouvernance de confiance détermine quelles sources font autorité, qui peut demander des informations, à quelles fins, et selon quelles règles de responsabilité et de recours.

Pour l’infirmière, cela ne nécessite ni un identifiant numérique national obligatoire ni un identifiant universel. Les Canadiens établissent déjà leur identité de différentes manières, par exemple en présentant un permis de conduire en personne, en utilisant un compte gouvernemental existant ou en présentant un passeport ou un titre professionnel. La méthode doit être adaptée au risque de la transaction. L’Alberta a besoin d’une assurance suffisante que le demandeur est bien la personne dont le nom figure dans le dossier de la Nouvelle-Écosse, que l’organisme de réglementation est authentique et que le titre professionnel n’a pas été altéré. Les voies non numériques doivent rester disponibles.

L’échange ne fonctionne que dans le cadre d’un modèle opérationnel plus large : un modèle qui identifie les sources faisant autorité, attribue les droits de décision, définit les finalités légales, fixe des exigences d’assurance proportionnées et prévoit des mécanismes de correction, de recours et de responsabilité. Le Cadre de confiance pancanadien (PCTF) peut constituer un pilier en matière d’identité et d’assurance. L’objectif n’est pas de parvenir à une identité numérique nationale unique, à un titre de qualification détenu par l’État ou à un accès exclusivement numérique.

Un service autorisé ne demanderait que les informations vérifiées nécessaires à une transaction spécifique. Le dossier resterait à sa source, et chaque demande serait authentifiée, consignée et vérifiable. La réponse pourrait circuler directement entre les institutions ou être présentée par la personne concernée sous la forme d’un identifiant vérifiable.

La fiabilité de l’IA dépend entièrement de la qualité du modèle opérationnel de données sur lequel elle repose

La nouvelle stratégie nationale canadienne en matière d’IA, « L’IA pour tous », lancée le 4 juin 2026, met l’accent sur l’adoption, la commercialisation, les talents, les partenariats de confiance, le calcul souverain et la transformation des services publics. Ce sont des investissements nécessaires. Mais ils ne suffisent pas.

Le Canada ne manque pas de données gouvernementales. Il est confronté à un problème lié au modèle opérationnel des données.

Une grande partie des informations nécessaires existe déjà. Ce qui manque aux institutions, c’est un modèle opérationnel commun permettant de déterminer quelles informations font autorité, à quel moment elles peuvent être transférées, comment leur provenance est préservée et qui reste responsable de leur utilisation. L’Alberta ne devrait pas avoir à demander à une infirmière de prouver à nouveau ce que la Nouvelle-Écosse sait déjà, mais elle ne peut pas non plus obtenir ces informations sans autorité, assurance et règles d’échange convenues.

Le gouvernement fédéral reconnaît certains aspects de ce problème. Sa Stratégie en matière de données pour la fonction publique fédérale 2023–2026 considère les données comme un atout stratégique et prône l’interopérabilité, la gestion responsable et la réutilisation. La limite ne réside pas dans l’intention de la stratégie, mais dans le fait que la plupart des initiatives en matière de données fonctionnent encore à l’intérieur de frontières organisationnelles, sectorielles ou juridictionnelles.

Le secteur de la santé illustre la différence entre la numérisation et l’échange encadré. En février 2026, Ottawa a présenté le projet de loi S-5, la Loi sur les soins connectés pour les Canadiens, qui obligerait les fournisseurs de services de santé numériques à respecter des normes communes d’interopérabilité et interdirait le blocage des données. Cette législation répond à un problème réel : seuls 29 % des prestataires de soins de santé canadiens partagent les informations sur leurs patients par voie électronique en dehors de leur propre cabinet.

Le projet de loi S-5 établit un socle technique important pour un secteur donné. Il ne crée pas, à lui seul, un modèle opérationnel interjuridictionnel complet régissant l’autorité, l’assurance, la responsabilité et les voies de recours.

Avec des règles claires, l’IA devient bien plus utile. Elle peut rassembler des informations vérifiées, faciliter les évaluations d’éligibilité, coordonner les transactions entre les institutions et lancer des flux de travail de services, car le modèle opérationnel définit quelles informations sont fiables, qui peut les utiliser et à quelles fins.

Les livres blancs Velocity récemment publiés par l’Alberta vont dans le même sens. Leur vision d’une administration publique tirant parti de l’IA permet à des agents intelligents d’interagir directement avec des données régies plutôt que par le biais d’applications conventionnelles, ce qui pourrait transformer la manière dont les administrations modernisent leurs services. Mais les données régies au sein d’une même organisation ne sont pas comparables à celles régies entre différentes juridictions. Lorsqu’un agent d’IA a besoin d’informations provenant d’un autre ministère, d’une autre province ou d’une autre autorité publique, le modèle opérationnel global doit déterminer quel dossier fait autorité, comment la personne, l’organisation et le système ont été authentifiés, si l’échange d’informations est légal et qui reste responsable de la décision qui en résulte. À mesure que l’IA réduit les obstacles techniques à la modernisation, les questions les plus épineuses – qui est authentifié, si l’échange est légal et qui répond du résultat – prennent davantage d’importance, et non l’inverse.

Le Canada s’est lancé, mais le chemin n’est pas encore terminé

La Plateforme canadienne d’échange numérique (CDXP) constitue une base fédérale importante, mais elle ne représente pas encore une couche d’échange gérée conjointement à laquelle les provinces, les territoires, les gouvernements autochtones, les municipalités et les acteurs autorisés du secteur privé puissent adhérer en toute confiance.

Le PCTF est en cours d’élaboration depuis 2014 par l’intermédiaire des Conseils conjoints, en collaboration avec le Conseil canadien de l’identité numérique et de l’authentification. Son profil du secteur public porte sur la confiance dans les identités, les identifiants, les organisations, les infrastructures, la vie privée et les transactions. Il fournit une base importante pour déterminer à qui et à quoi on peut faire confiance, ainsi que le niveau d’assurance à accorder.

Le Canada dispose d’éléments de ces trois capacités ; il lui manque un modèle opérationnel qui les intègre dans un écosystème de confiance numérique cohérent.

La technologie ne représente que la moitié du défi. Les pouvoirs publics doivent également établir une autorité légale chargée de l’échange d’informations.

Le Parlement examine actuellement le projet de loi C-36, intitulé « Loi sur la protection de la vie privée et des données des consommateurs », déposé le 15 juin 2026, tandis que la Loi sur la protection des renseignements personnels fédérale fait l’objet d’un examen distinct. Les provinces et les territoires fonctionnent selon leurs propres lois en matière de protection de la vie privée, de santé, de fiscalité, d’éducation et d’octroi de licences professionnelles. Bon nombre de ces lois restreignent les cas où les informations peuvent quitter un ministère, un secteur ou une juridiction.

Des réseaux sécurisés et des API partagées ne peuvent pas créer une autorité qui n’existe pas en droit. Certaines voies nécessiteront de nouveaux accords, règlements ou textes législatifs, et ce travail doit commencer avant que l’infrastructure ne soit achevée.

La protection de la vie privée et l’autorité légale doivent être intégrées dès la conception, par le biais de la limitation de la finalité, de la rectification, des voies de recours, de la responsabilité et du consentement, le cas échéant.

Ce qu’exigerait un équivalent canadien de X-Road

Le principe sous-jacent est simple. X-Road permet aux informations de circuler directement entre un demandeur autorisé et l’institution détenant le dossier, sans qu’elles soient regroupées dans une base de données centrale.

Une version canadienne nécessiterait plus qu’un simple logiciel compatible : des connexions opérationnelles, des autorisations spécifiques aux services, des accords juridiques, des normes d’assurance partagées et une responsabilité exécutoire. L’écosystème de confiance autour de la technologie compte davantage que la technologie elle-même.

L’Estonie et la Finlande gèrent conjointement X-Road par l’intermédiaire de l’Institut nordique pour les solutions d’interopérabilité (NIIS), auquel l’Islande s’est jointe par la suite. Le Québec a également établi des relations avec cet institut.

Le Canada n’a pas besoin d’une plateforme d’échange unique contrôlée depuis Ottawa. Il a besoin d’environnements compatibles aux niveaux fédéral, provincial, territorial, autochtone, municipal et sectoriel, ainsi que de services d’identité et d’authentification fiables fournis par le secteur privé. Les acteurs privés devraient opérer selon des normes de confiance et des exigences d’assurance ouvertes et régies par les pouvoirs publics, plutôt que de fixer eux-mêmes les règles.

L’approche émergente de l’Alberta en matière de confiance numérique va dans le même sens. Elle adapte le niveau d’assurance au risque lié au service et autorise différents types de preuves et de méthodes, plutôt que de partir du principe que l’État doit disposer d’une identité numérique unique pour chaque personne.

L’échange entre institutions est une voie possible. Les portefeuilles contrôlés par l’utilisateur en constituent une autre, lorsque les individus doivent vérifier et présenter eux-mêmes leurs identifiants. Ces approches doivent se compléter, et les alternatives non numériques restent essentielles.

Il ne s’agit pas uniquement d’une idée nordique. Le système technique « Once-Only » de l’Union européenne a été mis en service dans tous les États membres le 12 décembre 2023. Il permet aux autorités publiques de récupérer des documents officiels provenant de sources authentiques dans d’autres États membres à la demande d’un individu.

Si 27 États souverains peuvent mettre en place un échange transfrontalier sans base de données centrale, la complexité institutionnelle ne constitue pas une excuse suffisante pour justifier l’inaction du Canada.

L’échange doit préserver l’autorité et les droits

Un échange fiable nécessite trois contrôles : le document faisant autorité reste auprès de sa source et chaque échange est consigné ; chaque demande est limitée aux informations minimales nécessaires ; et les personnes peuvent voir ce qui a été demandé, corriger les erreurs, contester les décisions et demander réparation.

Ces protections revêtent une importance accrue lorsque l’IA est en jeu. L’autorisation d’échanger des informations pour la prestation de services ne vaut pas autorisation d’entraîner un modèle. Chaque finalité nécessite sa propre base juridique et sa propre obligation de rendre des comptes.

L’autorité sur les données est répartie à travers le Canada, et les gouvernements des Premières Nations, des Inuits et des Métis détiennent des droits et une autorité de gouvernance distincts.

La gouvernance des données autochtones en est l’exemple le plus clair. Les principes OCAP® des Premières Nations (propriété, contrôle, accès et possession) établissent que ce sont les gouvernements et les systèmes de données des Premières Nations, et non une plateforme nationale, qui déterminent si, comment et à quelles conditions leurs informations sont partagées. Une architecture fédérée, fonctionnant sur demande, est plus compatible avec ce principe qu’une mise en commun centralisée des données, car les dossiers peuvent rester en la possession et sous le contrôle de la communauté qui les gère, à moins qu’elle n’autorise un échange spécifique. Dans certains cas, cela peut nécessiter un cadre d’échange contrôlé par les Autochtones. Dans d’autres cas, la décision appropriée peut être de ne pas partager du tout les informations.

Pour chaque échange, quatre questions doivent être posées : qui détient l’autorité sur les informations, qui peut les utiliser, à quelles fins, et qui en tire profit tout en assumant le risque ?

Commencer par une voie à forte valeur ajoutée

Le secteur de la santé illustre la nécessité de l’interopérabilité, mais ce n’est pas le domaine le plus propice à la validation du modèle opérationnel dans son ensemble. Le projet de loi S-5 traite des normes techniques, et non de la question globale de l’autorité interjuridictionnelle. Les prestations sociales et la mobilité de la main-d’œuvre constituent de meilleurs points de départ.

Les demandeurs de programmes soumis à des conditions de ressources doivent régulièrement fournir à nouveau des informations dont disposent déjà les institutions publiques, notamment leur identité, leurs revenus, leur lieu de résidence et la composition de leur famille. Un échange fédéré pourrait vérifier ces éléments à la source ou délivrer des justificatifs que les demandeurs pourraient consulter et présenter.

L’Agence du revenu du Canada est un candidat naturel pour ancrer le volet de vérification des revenus d’un tel parcours, puisqu’elle détient les données officielles sur les revenus de la plupart des Canadiens et gère les prestations pour le compte du gouvernement fédéral ainsi que pour la plupart des provinces et des territoires. Mais le parcours importe davantage que l’institution : Emploi et Développement social Canada et les administrateurs provinciaux des prestations détiennent des registres officiels complémentaires, et la première plateforme d’échange pourrait être mise en place par l’un d’eux. Ce parcours n’a pas besoin d’attendre une réforme législative globale. Certains échanges initiaux pourraient être rendus possibles en vertu des pouvoirs de communication d’informations existants, fondés sur le consentement, et des accords intergouvernementaux, y compris des mécanismes similaires à ceux régissant les accords de recouvrement fiscal depuis des décennies. Cela permettrait au Canada de tester certaines parties du modèle pendant que les travaux juridiques restants se poursuivent. La législation pourra formaliser et étendre ces dispositifs une fois qu’ils auront fait leurs preuves dans la pratique.

Les recherches de l’OCDE sur la fraude dans les programmes de prestations sociales indiquent que la vérification au stade de l’inscription, avant qu’une fausse identité ou une fausse déclaration de revenus ne soit enregistrée dans le système, constitue le levier le plus efficace pour prévenir à la fois la fraude et les erreurs administratives. Le recoupement des dossiers a posteriori mobilise davantage de ressources et n’intervient souvent qu’après le versement des prestations ou le refus injustifié d’une aide à une personne.

La mobilité de la main-d’œuvre constitue naturellement une deuxième voie, car elle met à l’épreuve les mêmes capacités entre différentes autorités juridiques.

L’Alberta pourrait demander à la Nouvelle-Écosse de confirmer que le permis d’exercice de l’infirmière est valide et en règle, ou la Nouvelle-Écosse pourrait lui délivrer un titre de qualification vérifiable. L’une ou l’autre de ces voies remplace les soumissions répétées par une attestation fiable émanant d’une source faisant autorité.

Le Canada devrait choisir une voie dans un délai d’un an, établir les accords régissant et les connexions techniques dans un délai de trois ans, et disposer d’au moins un service interjuridictionnel fonctionnant à grande échelle dans un délai de cinq ans. Une voie régie par des règles communes en matière de confiance, de droit et de responsabilité sera plus éloquente qu’une douzaine d’annonces.

La gérer et l’évaluer comme une infrastructure partagée

Les arguments pratiques en faveur de la participation sont de poids. Un modèle opérationnel partagé peut réduire les justifications répétitives, les vérifications manuelles, les retards de traitement et les coûts de correction pour chaque service qui y est connecté. Il peut également réduire le coût marginal lié à l’ajout d’un nouveau programme ou d’une nouvelle juridiction, car les normes d’identité et d’assurance, les mécanismes d’échange et les règles de responsabilité n’ont pas à être recréés à chaque fois. Ces mêmes fondements permettent à l’IA d’accéder à des informations vérifiées dont la provenance est connue, aux fins légales définies, aux mécanismes de correction et à une responsabilité institutionnelle clairement attribuée.

Le problème d’incitation tient au fait que les coûts de connexion sont immédiats et concentrés, tandis que de nombreux avantages sont répartis entre les ministères, les gouvernements et les futurs utilisateurs. Une province qui finance la connexion à une source faisant autorité risque de ne pas en tirer pleinement parti. Un financement partagé, une infrastructure réutilisable, un accès réciproque et des mesures transparentes de réduction des charges et de gain de temps seront donc nécessaires pour que la participation soit rationnelle pour chaque juridiction, et non simplement souhaitable pour la fédération dans son ensemble.

Aucun gouvernement ne devrait être propriétaire de cet écosystème. Le modèle des Conseils conjoints du Canada offre un meilleur point de départ : un forum multilatéral au sein duquel les gouvernements fédéraux, provinciaux, territoriaux, autochtones et autres participants peuvent gérer conjointement des normes de confiance communes tout en conservant l’autorité sur leurs propres dossiers et services. La fonction de coordination doit être neutre et collaborative, et ne pas être contrôlée par Ottawa ni par aucun autre participant pris isolément.

Quel que soit le dispositif institutionnel retenu, il doit garantir le respect de normes communes, reconnaître les participants, superviser les services techniques partagés, résoudre les litiges et confier la responsabilité à l’institution chargée du dossier faisant autorité. L’organisme de coordination peut changer, mais ces fonctions doivent perdurer. Infoway Santé Canada démontre qu’un organisme indépendant et cogéré peut fonctionner à l’échelle de la fédération : depuis plus de deux décennies, il co-investit avec chaque province et chaque territoire dans des infrastructures numériques de santé partagées, sans disposer d’une loi spécifique. Son expérience comporte également une leçon plus difficile à retenir. Le co-investissement sans engagements contraignants en matière d’adoption donne lieu à des projets plutôt qu’à une interconnexion ; c’est pourquoi la participation et l’utilisation, et non la construction, devraient être les conditions du financement partagé.

L’expérience de l’Allemagne dans la mise en œuvre de la loi sur l’accès en ligne montre à quel point cette coordination peut s’avérer difficile. Les plateformes techniques n’éliminent ni la fragmentation des compétences, ni les incitations contradictoires, ni les disparités de capacités institutionnelles.

Les progrès devraient être mesurés à l’aune des transactions plutôt que des annonces : participants et services opérationnels, demandes supprimées, délais de traitement réduits, erreurs corrigées, et preuve que les personnes peuvent se déplacer d’une juridiction à l’autre sans avoir à prouver sans cesse les mêmes faits.

Une activité sans amélioration des services n’est pas un progrès.

L’infrastructure manquante sous-jacente à l’IA

Tant que le Canada ne sera pas en mesure de confirmer l’identité d’une personne, de transmettre légalement cette confirmation entre les institutions et de préciser clairement qui est responsable du résultat, l’infirmière qui déménage d’Halifax à Calgary continuera à fournir des informations dont les administrations disposent déjà.

L’IA peut l’aider à remplir des formulaires et à identifier les incohérences dans les dossiers, mais elle ne corrigera pas le modèle opérationnel qui les sous-tend. L’IA transforme l’échange d’informations réglementé, qui n’était qu’une amélioration de l’administration numérique, en une exigence opérationnelle fondamentale pour le secteur public.

C’est cela, bien plus que de meilleurs chatbots, qui constitue la moitié institutionnelle manquante de la stratégie canadienne en matière d’IA dans la fonction publique.

La capacité de calcul souveraine détermine l’ampleur des applications d’IA que le Canada peut déployer. Un écosystème de confiance numérique, fondé sur l’identité et l’assurance, les échanges fiables et une gouvernance fiable, détermine si cette IA peut assurer les services publics sur lesquels comptent les Canadiens.