Le Canada évalue son administration numérique à l’aune d’un modèle inadapté

Le Canada est confronté à un paradoxe en matière d’administration numérique. Il dispose d’institutions publiques matures, d’actifs numériques considérables, de responsables technologiques compétents et de nombreuses années de travail politique consacrées à la modernisation des services. Pourtant, les données récentes sur les services canadiens brossent un tableau bien différent.

Les conclusions du rapport Citizens First 2023 de l’Institute for Citizen-Centred Service indiquent que les Canadiens sont nettement moins satisfaits des services publics à tous les niveaux de gouvernement ; l’ICCS y voit un appel urgent à l’action pour les prestataires de services publics. Ces résultats reflètent ce qui se passe lorsque les particuliers et les entreprises doivent emprunter des parcours de services marqués par des frictions, des questions sans réponse, de longs délais d’attente et des transferts entre ministères, programmes et juridictions.

Une fédération, pas un système unique

Le problème n’est pas que le Canada n’ait pas réussi à mettre ses services en ligne. Le problème plus profond réside dans le fait que le Canada est une fédération qui tente de mettre en place une administration numérique au moyen d’institutions qui n’ont pas été conçues pour fonctionner comme un système unique. Les classements internationaux peuvent mettre en évidence l’écart de performance du Canada, mais ils évaluent souvent le mauvais modèle. Ils évaluent les services en ligne nationaux, les infrastructures et les fondements politiques. Ils ne nous indiquent pas si les systèmes fédéraux, provinciaux, territoriaux, municipaux et ceux des partenaires peuvent fonctionner de manière cohérente lorsque le parcours réel d’un usager dans la recherche de services dépasse les frontières institutionnelles.

Cela importe non seulement pour la prestation des services, mais aussi pour la capacité du Canada à régir les infrastructures numériques, les données, l’identité et l’intelligence artificielle dans un monde de plus en plus façonné par la puissance des plateformes et par la dépendance technologique transfrontalière.

Là où les services tombent réellement en panne

L’administration numérique ne se résume plus à des sites web, des formulaires et des portails. Il s’agit de savoir si les citoyens peuvent accomplir des tâches concrètes sans avoir à comprendre la structure de l’administration. La propre page de changement d’adresse du gouvernement fédéral indique aux Canadiens qu’ils doivent informer chaque ministère ou organisme séparément car « les systèmes administratifs ne sont pas interconnectés ». Une famille qui déménage d’une province à l’autre doit alors mettre à jour séparément sa couverture santé, son permis de conduire, ses prestations sociales et l’inscription scolaire de ses enfants dans des systèmes aux identifiants et aux normes de service différents. BizPaL aide les entrepreneurs à identifier les permis et licences applicables à tous les niveaux de gouvernement, mais il illustre également le problème sous-jacent : on peut faciliter l’accès à l’information sans que le parcours de service soit entièrement interconnecté. Ce ne sont pas des cas marginaux. C’est l’expérience courante dans un environnement de services dispersés, non conçu autour de l’utilisateur.

Ce que les classements montrent et ce qu’ils ne montrent pas

Les classements internationaux du Canada reflètent une partie de cette réalité, mais pas dans son intégralité. Le Canada figure parmi les dix premiers pays du Classement 2023 de l’OCDE sur l’administration numérique, alors même que sa position dans l’Indice de développement de l’administration en ligne des Nations Unies, qui évalue les performances nationales en matière d’administration numérique, a fortement reculé. Le classement du Canada dans l’Indice de développement de l’administration en ligne des Nations unies est tombé à la 47e place en 2024, après s’être classé 32e en 2022 et 6e en 2003.

Ce recul semble principalement dû à l’Indice des services en ligne, l’une des trois composantes de l’indice des Nations Unies, aux côtés des infrastructures de télécommunications et du capital humain. Ce recul reflète de réelles lacunes dans la prestation de services en ligne à l’échelle nationale. Mais ces lacunes sont mesurées au niveau des systèmes nationaux, alors que les dysfonctionnements rencontrés par les Canadiens surviennent à l’interface entre les différents systèmes. L’EGDI ne permet pas de décomposer ce tableau : il ne précise pas si ces lacunes se concentrent au niveau des services fédéraux, des transferts interjuridictionnels, des déficits d’accès au niveau infranational ou des points d’intégration entre ces différents niveaux.

L’indice des services en ligne est celui qui se rapproche le plus de la question des prestations de services au cœur de cet article. Mais même celui-ci ne répond pas à la question spécifique au système fédéral : cavoir si les systèmes fédéraux, provinciaux, territoriaux, municipaux et partenaires peuvent fonctionner de manière cohérente lorsque le parcours réel d’une personne pour obtenir un service franchit les frontières institutionnelles.

Le Département des affaires économiques et sociales des Nations Unies (UNDESA) reconnaît que l’Indice de développement de l’administration en ligne (EGDI) « peut ne pas refléter pleinement la diversité des avancées numériques qui se produisent au niveau de l’État dans les grands pays dotés d’un système fédéral ».

Cet indice national reste utile, mais il ne comporte pas de dimension infranationale et ne dispose d’aucun cadre pour évaluer si les services fonctionnent au-delà des frontières juridictionnelles. Le Canada est donc évalué à l’aide d’instruments qui mesurent plus facilement la performance nationale de l’administration numérique que les conditions interjuridictionnelles qui façonnent la prestation des services au sein d’une fédération.

Le problème ne réside pas dans le fédéralisme en soi. Il tient au fait que la décentralisation des responsabilités en matière de services au Canada n’est pas encore soutenue par l’infrastructure numérique partagée, les mécanismes d’intégration et les dispositifs de gouvernance nécessaires pour assurer le bon fonctionnement des services au-delà des frontières juridictionnelles. Les provinces et les territoires sont responsables des soins de santé, de l’éducation, des services sociaux, ainsi que de la plupart des fonctions d’octroi de licences et de réglementation. Le gouvernement fédéral contrôle la fiscalité, l’immigration, l’assurance-emploi et les prestations nationales. Les municipalités, les gouvernements autochtones et les organismes de la Couronne se situent entre ces deux niveaux.

Les citoyens ne naviguent pas consciemment dans cette structure. Ils raisonnent en termes de ce qu’ils attendent de l’État et s’attendent à ce qu’il gère cette complexité à leur place.

Les traditions administratives de Westminster, qui privilégient la hiérarchie et le contrôle de l’information au détriment de la collaboration interjuridictionnelle, aggravent le problème. L’instinct institutionnel, consistant à protéger les frontières ministérielles et à gérer l’information de manière verticale, va à l’encontre de l’approche interjuridictionnelle qu’exige une administration numérique efficace.

Ce même problème structurel qui rend difficile la prestation de services interjuridictionnels détermine désormais la manière dont le Canada gouverne ses décisions numériques les plus importantes.

De la prestation de services à la gouvernance numérique

L’administration numérique ne se limite plus à la prestation de services. Les gouvernements prennent désormais des décisions cruciales concernant la supervision de l’IA, la réglementation des plateformes, l’identité numérique et la sécurité en ligne des enfants, autant de domaines qui transcendent simultanément les frontières ministérielles, juridictionnelles et commerciales. Le problème structurel est le même ; les enjeux sont plus importants. L’IA rend cela plus difficile à ignorer, car elle repose sur les mêmes fondements que l’administration numérique a eu du mal à coordonner : la qualité des données, l’accès légal aux données, la discipline en matière de marchés publics, l’expertise institutionnelle et une responsabilité clairement définie.

Les restrictions proposées par le Manitoba concernant l’accès des jeunes aux réseaux sociaux et aux chatbots basés sur l’IA illustrent concrètement ce point. Le premier ministre Wab Kinew a annoncé en avril 2026 que la province allait interdire aux jeunes âgés de 16 ans et moins l’accès aux réseaux sociaux et aux chatbots basés sur l’IA, en faisant porter la responsabilité de l’application de cette mesure aux entreprises technologiques. La vérification de l’âge touche au droit à la vie privée, l’application de la réglementation aux plateformes implique la réglementation fédérale et les entreprises internationales, et les restrictions sur les chatbots basés sur l’IA ont des répercussions sur l’éducation, la santé mentale et la gouvernance des données. Le problème n’est pas que le Manitoba manque d’autorité pour agir. C’est plutôt que les préjudices numériques exigent de plus en plus à la fois une initiative provinciale et une coordination intergouvernementale. L’ambition politique provinciale et la compétence fédérale se retrouvent à la même table ,sans cadre commun pour raborder les étapes suivantes.

Le Canada considère souvent la coordination comme un élément à négocier une fois les choix politiques faits. Dans l’administration numérique, elle doit être conçue dès le départ, car l’identité, l’échange de données, les normes de service, la vie privée et la responsabilité publique constituent les fondements qui déterminent si tout fonctionne.

L’interopérabilité sans uniformité

La solution ne consiste pas à centraliser l’administration numérique canadienne. Cela serait irréaliste sur le plan constitutionnel et, dans de nombreux domaines, indésirable. Le contexte juridique et linguistique du Québec n’est pas le même que celui de l’Alberta. Les territoires sont confrontés à des défis en matière d’infrastructures et de capacités que les grandes provinces ne connaissent pas. La souveraineté des Autochtones en matière de données exige davantage que le simple alignement entre les ordres fédéral, provincial et territorial.

L’objectif à privilégier est l’interopérabilité plutôt que l’uniformité. Le Canada n’a pas besoin que chaque juridiction utilise les mêmes systèmes. Il a besoin d’un nombre suffisant de règles, de normes et de dispositifs de gouvernance communs pour que les services fonctionnent au-delà des frontières lorsque les personnes, les données et les responsabilités les traversent.

Le Forum des fédérations, qui intervient dans plus de vingt systèmes fédéraux et à plusieurs niveaux à travers le monde, s’est penché directement sur cette question. Les recherches publiées par le Forum identifient le leadership, la clarté des rôles et la coordination intergouvernementale comme des conditions essentielles à ce type de transformation numérique.

Au Canada, ces conditions restent insuffisamment développées : la persistance des cloisonnements, la fragmentation de la gouvernance des données et les habitudes de prise de décision intergouvernementale fermées continuent de limiter les progrès à l’échelle pancanadienne, malgré le leadership fédéral exercé par des organismes tels que les Conseils conjoints.

Trois conditions déterminent si cet objectif est réalisable. La première est une infrastructure numérique commune : des capacités interopérables en matière d’identité, d’échange de données, de paiements et de plateformes réutilisables. En l’absence de celles-ci, l’intégration doit être reconstruite programme par programme, ce qui aggrave les doublons.

La deuxième est l’harmonisation de la gouvernance : des pouvoirs décisionnels clairs, des normes applicables et des mécanismes de responsabilité qui rendent la coordination durable plutôt que d’être une simple aspiration. Cela s’applique tout autant à la surveillance de l’IA qu’à la réglementation des plateformes, où l’absence de cadres communs, qui entraîne une prestation de services fragmentée, engendre également des conflits de compétence non résolus, comme l’illustre le cas du Manitoba.

Une analyse du CIRANO datant de 2025 a révélé que les ambitions fédérales en matière de numérique et d’IA devancent les règles communes d’échange de données nécessaires au partage des données entre les différents niveaux de gouvernement. Lorsqu’aucune institution n’est seule responsable de l’ensemble du parcours utilisateur, la gouvernance doit combler ce vide. Le problème ne réside pas dans l’absence de stratégies numériques, de normes ou d’organes de gouvernance. Il tient au fait que les normes définies au niveau central ne sont souvent pas appliquées là où la prestation de services a réellement lieu.

Le troisième aspect concerne les capacités et le contrôle : les compétences, le financement et les modalités d’approvisionnement nécessaires à la pérennité d’une infrastructure commune. Une forte dépendance vis-à-vis des prestataires peut accélérer la mise en œuvre de projets individuels tout en affaiblissant le savoir institutionnel dont les gouvernements ont besoin pour gérer, adapter et améliorer les systèmes numériques. Les capacités se renforcent lorsque le savoir-faire opérationnel demeure au sein des institutions publiques. Elles s’érodent lorsque ce savoir-faire repose principalement sur des contrats, des projets temporaires ou des personnes qui finissent par quitter leurs fonctions.

Ces trois conditions sont interdépendantes : une infrastructure fragile alourdit la charge pesant sur la gouvernance ; une gouvernance fragmentée empêche les capacités de déboucher sur l’intégration.

Le Canada dispose déjà d’institutions, de cadres et d’outils politiques pertinents. L’Institut pour des services centrés sur le citoyen et le Cadre de confiance pancanadien constituent respectivement des piliers pancanadiens de la prestation de services et de l’identité numérique. Un audit réalisé en 2024 par le vérificateur général a révélé que l’écosystème de l’identité numérique du Canada évoluait sans approche nationale ni législation en la matière, alors que des administrations numériques comparables ont davantage progressé vers un accès unifié et des identifiants réutilisables. Le problème ne réside pas dans des éléments manquants, mais dans le tissu conjonctif qui les relie.

Les disparités entre les juridictions canadiennes illustrent ce défi. La Colombie-Britannique a investi dans une infrastructure d’identité réutilisable grâce à la BC Services Card et à des normes de conception des services. Le Québec a mis en place un modèle distinct, ancré dans un ministère dédié à la cybersécurité et aux technologies numériques, et dans la modernisation de la protection de la vie privée en vertu de la Loi 25, avec des considérations de souveraineté des données qui déterminent la manière dont l’infrastructure commune doit être négociée sur les plans juridique et institutionnel, et non seulement sur le plan technique. Les territoires sont confrontés à un problème différent : la connectivité, la géographie et le coût de la prestation de services à distance déterminent ce que l’architecture numérique peut réellement accomplir. Une amélioration pancanadienne nécessite un alignement là où des fondements communs sont nécessaires et une véritable flexibilité là où les conditions locales doivent prévaloir.

Mesurer ce qui compte

Cela signifie également que le Canada a besoin de meilleurs outils de mesure. Les classements existants sont utiles mais insuffisants pour une fédération : ils reflètent plus facilement les performances nationales de l’administration numérique que les conditions interjuridictionnelles qui déterminent si les services répondent réellement aux besoins des citoyens. Le Canada devrait évaluer si les citoyens peuvent effectuer des parcours de services à forte valeur ajoutée d’une juridiction à l’autre, sans avoir à saisir leurs données à plusieurs reprises, sans exigences d’identité fragmentées, sans transferts non résolus ni points d’accès incohérents. Il devrait également évaluer les conditions qui rendent ces parcours possibles : l’intégration des services, l’accès et l’identité, la gouvernance et la coordination, ainsi que le financement, les effectifs et les modalités d’approvisionnement nécessaires à la pérennité des services numériques communs. Les données publiques actuelles suffisent à montrer pourquoi cette question est importante, mais elles ne fournissent pas une vue d’ensemble nationale complète des domaines où la prestation transfrontalière est la plus solide, la plus faible ou la plus exposée aux risques futurs.

Les enjeux sont concrets et dépassent largement la simple prestation de services. Évaluer l’administration numérique comme si le Canada constituait un système national unique revient à passer à côté des points où la prestation de services se brise réellement. Considérer chaque juridiction comme totalement distincte revient à négliger l’infrastructure commune nécessaire à des services cohérents, à une IA fiable et à une gouvernance efficace des plateformes. Une gouvernance numérique fragmentée limite, en fin de compte, la capacité du Canada à gérer l’infrastructure numérique, les données, l’identité, l’intelligence artificielle et le pouvoir des plateformes, selon leurs propres termes.

Le Canada n’a pas besoin d’un gouvernement numérique unique. Il a besoin d’un gouvernement numérique fédéré qui fonctionne là où les personnes, les données, les systèmes et les responsabilités dépassent les frontières.

C’est là le véritable défi. Il ne s’agit pas de savoir si un service est en ligne. Ni s’il existe une stratégie. Ni si le Canada obtient de bons résultats dans un indice international et de mauvais résultats dans un autre. Le défi consiste à déterminer si la fédération est capable de faire fonctionner le gouvernement numérique au profit des personnes dont la vie ne s’inscrit pas parfaitement dans le cadre d’un seul ministère, d’un seul programme ou d’une seule juridiction.