Le coût de la dépendance

Le trait le plus marquant de l’annonce faite le 27 mai par le premier ministre Carney selon laquelle le Canada négociait l’acquisition de la plateforme aéroportée de surveillance et de contrôle GlobalEye du constructeur suédois Saab est qu’elle semblait mettre fin à l’examen d’un appareil de surveillance concurrent produit par le fabricant américain Boeing. Mais cette annonce illustre également une tendance plus large qui émerge dans les politiques de défense non seulement du Canada, mais aussi d’autres alliés de l’OTAN.

Les achats militaires ne sont jamais de simples achats
Comme l’a observé avec justesse Clausewitz, la guerre est la continuation de la politique par d’autres moyens, et les décisions visant à se préparer à la guerre et à acquérir les armements nécessaires sont elles aussi politiques. Certes, les décisions en matière d’approvisionnement militaire devraient reposer avant tout sur des considérations d’utilité militaire. Mais elles sont également, de façon inévitable, politiques. Elles découlent d’orientations stratégiques et de choix de politique générale. Elles façonnent le degré de dépendance d’un État envers ses alliés, sa capacité à résister à leurs pressions, l’influence qu’il peut exercer au sein des alliances ainsi que sa liberté de poursuivre des politiques et des stratégies indépendantes. De plus, les achats d’armement à grande échelle peuvent occuper une place importante dans les relations commerciales globales entre États.

Il y a quelques semaines, un ancien diplomate m’a confié, lors d’un déjeuner, qu’il pensait que Carney retardait sa décision concernant l’achat des F-35 américains afin de disposer d’un levier dans les prochaines renégociations de l’ACEUM. Une telle hypothèse est concevable, même si l’ingratitude dont le président Trump a souvent fait preuve à l’égard des concessions qui lui sont accordées, ainsi que son historique de remise en cause d’accords qu’il avait pourtant acceptés, laissent penser qu’une telle stratégie serait peu productive. Dans son discours de janvier à Davos, Carney a mis en garde contre « l’instrumentalisation de l’interdépendance ». La volonté de l’administration Trump de transformer la dépendance de ses alliés envers les États-Unis en outil de pression constitue précisément le contexte dans lequel les alliés de Washington adaptent aujourd’hui leurs postures de défense.

Les autres membres de l’OTAN ont longtemps considéré qu’en cas de guerre ils fourniraient des capacités spécialisées au sein d’une coalition dominée par les États-Unis. Ils ne disposent pas des capacités nécessaires pour déployer et coordonner de grandes forces dans le cadre d’un conflit prolongé, dépendent des États-Unis pour des capacités essentielles telles que le transport aérien lourd, les frappes à longue portée ou encore le renseignement, la surveillance et la reconnaissance (ISR), et se retrouvent désormais soumis aux caprices d’un président américain qui a démontré au mieux un engagement tiède envers l’Alliance et qui a entravé les efforts de celle-ci pour aider l’Ukraine à résister à l’agression.

À mesure que les États-Unis sont devenus un partenaire moins fiable, les alliés ont commencé à mettre en place des arrangements de défense qui les contournent. L’Allemagne et les Pays-Bas créent un centre de commandement conjoint dans les États baltes afin de renforcer le flanc oriental de l’OTAN. Le Royaume-Uni et la France accroissent la coordination de leurs forces de dissuasion nucléaire. Quant au Canada, il a été choisi pour accueillir une « banque » multilatérale destinée à financer des achats de défense conjoints. En matière d’approvisionnement, Ottawa envisage également de rejoindre un consortium germano-norvégien afin de remplacer ses sous-marins vieillissants de la classe Victoria par un bâtiment optimisé pour des opérations prolongées dans les eaux nordiques.

Pourquoi le GlobalEye est important
Mais l’annonce concernant le GlobalEye présente plusieurs caractéristiques distinctives. L’une d’elles est que Saab a présenté le GlobalEye comme faisant partie d’une offre globale dans laquelle l’avion de surveillance viendrait compléter le chasseur Gripen, actuellement envisagé pour un achat en tant que successeur partiel du CF-18, alors même qu’Ottawa réexamine un projet d’acquisition de 88 F-35 fabriqués aux États-Unis, nombre qui serait réduit si le Gripen était acquis dans le cadre d’une « flotte mixte » (le Canada s’est déjà engagé à acheter 16 F-35). Les négociations concernant le GlobalEye ne mèneront pas nécessairement à un achat, encore moins à l’achat de chasseurs Gripen également, mais les deux appareils sont complémentaires. Les capteurs du GlobalEye offrent une capacité de surveillance à longue portée idéale pour l’Arctique canadien, tandis que le Gripen peut intercepter les objets hostiles que le GlobalEye détecte et suit.

Une autre caractéristique de l’annonce concernant le GlobalEye, comme d’un éventuel achat du Gripen, est que cet appareil serait utilisé par les Forces armées canadiennes non seulement dans le cadre de l’OTAN, mais aussi au sein du NORAD, le commandement binational unique Canada–États-Unis chargé de la défense du continent. La géographie partagée impose un degré élevé d’intégration militaire et d’interopérabilité afin d’assurer une défense sans rupture du territoire commun. Après que le gouvernement de Justin Trudeau a lancé un réexamen de l’achat des F-35 en réponse à l’explosion des coûts, un document ayant fait l’objet d’une fuite au sein du ministère de la Défense nationale (où la préférence pour les équipements militaires américains est forte) a classé le chasseur américain comme très largement supérieur au Gripen et a soutenu qu’une flotte mixte compliquerait l’interopérabilité avec les États-Unis.

Pourtant, il existe des raisons d’être sceptique. Le principal avantage du F-35 réside dans sa capacité furtive, laquelle a entraîné la hausse des coûts et constitue un atout dont la valeur se dépréciera au cours du cycle de vie de cinquante ans de l’appareil, à mesure que les adversaires amélioreront leur capacité à détecter et cibler les avions furtifs. De plus, les appareils furtifs peuvent déjà être détectés par certains radars terrestres à ondes longues et disposent d’une capacité d’emport réduite parce qu’ils ne peuvent utiliser que des soutes à armement internes. Le Gripen possède une vitesse soutenue plus élevée, une capacité d’emport supérieure, un coût unitaire deux fois inférieur et peut être déployé et entretenu sur des bases arctiques éloignées dotées de pistes courtes. La supériorité relative des systèmes d’armes dépend des missions auxquelles ils sont destinés. Le F-35 est supérieur de manière particulièrement adaptée à certains rôles, notamment les opérations offensives dans un espace aérien défendu que le Canada pourrait mener dans le cadre de l’OTAN, où sa capacité furtive demeurera importante pendant encore quelques années. Mais ses avantages sont superflus pour les missions de surveillance et d’interception dans l’Arctique, pour lesquelles le Gripen est idéal.

Une flotte mixte composée de Gripen basés dans le Nord et chargés de missions de surveillance et d’interception, tandis que les F-35 seraient basés plus au sud et prêts à mener des missions de reconnaissance et de frappe en tant que chasseurs-bombardiers, répondrait aux besoins du Canada. Nombre de nos alliés disposent de flottes mixtes et, pendant une grande partie de la guerre froide, le Canada en a lui aussi possédé. En effet, des flottes mixtes composées d’appareils différents pour des missions différentes sont plus logiques que l’utilisation d’un seul appareil pour remplir tous les rôles. Quant à l’interopérabilité, après l’adhésion de la Suède à l’OTAN en 2024, Saab a obtenu les données nécessaires pour intégrer le logiciel du Gripen aux exigences de l’OTAN, et toute modification supplémentaire requise pour le NORAD pourrait être effectuée au Canada, puisque nous aurions accès aux codes sources du logiciel et pourrions les modifier au besoin.

Le coût de la dépendance
Certes, une flotte mixte comporte des coûts : deux chaînes d’approvisionnement ; deux groupes d’équipages nécessitant des formations différentes ; des dispositifs administratifs et de maintenance supplémentaires ; ainsi que certains coûts irrécupérables. Mais dans ce cas précis, les avantages sont importants. La production du GlobalEye au Canada passerait par Bombardier, dont la cellule du Global 6500 serait utilisée, et la production du Gripen utiliserait également des installations canadiennes de fabrication et de soutien, renforçant considérablement la base industrielle de défense du Canada. Cela contribuerait également à soutenir le secteur aéronautique militaire suédois, en s’appuyant sur la récente vente de Gripen à l’Ukraine pour développer une force aérienne ukrainienne compatible avec l’OTAN. Le Canada et les membres européens de l’OTAN doivent coopérer davantage pour défendre leurs territoires et leurs espaces maritimes et être prêts à investir conjointement davantage dans la production des armements qui sous-tendent leur défense commune.

Un élément préoccupant est que des responsables de l’administration Trump ont déclaré qu’abandonner le F-35 au profit du Gripen pourrait conduire à un refus de fournir l’accès au système de chiffrement permettant aux Gripen et aux F-35 de communiquer entre eux et peut-être à des modifications du NORAD. Mais faire des concessions à Washington n’éliminerait pas la vulnérabilité aux pressions américaines, puisque le contrôle américain de la chaîne d’approvisionnement du F-35 permettrait de suspendre les mises à niveau de l’appareil si Ottawa venait à s’attirer le mécontentement de l’administration.

De telles menaces renforcent les arguments en faveur d’une réduction de l’interdépendance militaire avec les États-Unis en démontrant l’empressement de l’administration actuelle à l’utiliser pour obtenir des avantages commerciaux par la contrainte ou exprimer son mécontentement politique. L’interdépendance dans le domaine des équipements militaires est sûre et justifiable dans la mesure où elle repose sur la confiance mutuelle et la fiabilité, ainsi que sur un large accord en matière de politique et de stratégie. Ces éléments ne peuvent plus être considérés comme acquis dans les relations du Canada avec les États-Unis. L’interdépendance du Canada avec les États-Unis au sein de l’OTAN et, plus encore, du NORAD est largement inévitable. Mais dans le contexte politique plus large au sein duquel les décisions d’approvisionnement sont prises, il est prudent de rechercher une interdépendance avec ceux en qui nous pouvons avoir confiance pour ne pas en abuser et de réduire notre vulnérabilité aux pressions de ceux en qui nous ne pouvons pas avoir confiance. L’annonce de Carney concernant le GlobalEye était une décision judicieuse, et s’engager en faveur d’une flotte mixte en serait une autre. Clausewitz approuverait.